隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、高速增長(zhǎng)，人民的收入水平不斷提高，工業(yè)化生產(chǎn)方式加工制作的消費(fèi)品越來越多地進(jìn)入人們的生活，在豐富和方便了人們生活的同時(shí)也產(chǎn)生了大量的包裝廢棄物，人為地制造出大量的生活垃圾。這些生活垃圾占用耕地，污染環(huán)境，造成資源的大量浪費(fèi)，已到了必須予以重視、非解決不可的時(shí)候了。

1 城市垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重不良影響

我國(guó)改革開放20多年來，對(duì)生態(tài)環(huán)境日益重視，城市綠化率由1993年的28%上升到2003年的40.5%[1]，但是城市的生態(tài)環(huán)境仍然不容樂觀。我國(guó)有668個(gè)大中城市，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城市人口多、密度大，人們?nèi)粘Ｉ�活中丟棄的廢棄物產(chǎn)生的垃圾量很大且很集中，其中很大一部分是包裝廢棄物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年產(chǎn)生近1.5億噸城市垃圾，其中80%～90%來自大中城市，但目前我國(guó)的城市垃圾處理率僅為50%左右[2]，真正符合無害化處理標(biāo)準(zhǔn)的比例在2004年僅為20%左右[3]。我國(guó)垃圾積存量目前已經(jīng)達(dá)到65億噸[4]，城市垃圾平均每年以8.98%的速度增長(zhǎng)，北京等少數(shù)城市年增長(zhǎng)率已達(dá)到15%～20%，有200多個(gè)城市被垃圾包圍著[2]。

城市垃圾中的主要成分有有機(jī)物，如廚余、木屑等;有無機(jī)物，如煤灰、磚瓦等;有廢品類，如紙張、塑料和金屬等。據(jù)估計(jì)，全世界每年產(chǎn)生的垃圾中，大約有1/3屬于包裝廢棄物[5]，我國(guó)也不例外，大量包裝廢棄物加重了環(huán)境負(fù)擔(dān)，城市垃圾包括包裝廢棄物對(duì)生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生如下幾個(gè)方面的不良影響。

1.1使城市的生態(tài)環(huán)境污染加劇

目前，大部分城市的垃圾處理采用露天堆放和放到自然溝壑中填埋等簡(jiǎn)單方法，這種處理垃圾的方法，必然會(huì)污染城市生態(tài)環(huán)境:一是污染水體。堆放的垃圾或填埋的垃圾場(chǎng)未作任何與水體隔絕的處理措施，其中的有毒物質(zhì)會(huì)通過雨水、雪水滲透到水體之中，污染水源和地下水資源。國(guó)家環(huán)保局2002年的抽樣調(diào)查表明，全國(guó)城市生活垃圾填埋場(chǎng)所在地的地下水有86%超過國(guó)家水污染標(biāo)準(zhǔn)[3]。二是污染土壤。垃圾中的重金屬元素如As、Pb、Cd、Hg、Cu等進(jìn)入土壤，會(huì)被農(nóng)作物吸收，最終危害人體健康。三是污染空氣。堆放在城市周邊的垃圾會(huì)產(chǎn)生大量的有毒氣體，一些城市在露天焚燒垃圾，產(chǎn)生二口惡英及其他有毒氣體，使本已污染嚴(yán)重的城市空氣更加污濁。

1.2占用大量耕地，使其寸草不生

城市垃圾堆放在城市周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，我國(guó)目前的城市垃圾積存量達(dá)到65億噸，占地5萬多公頃[4]，并且每年都在擴(kuò)大。無論是垃圾堆放場(chǎng)，還是垃圾填埋場(chǎng)，都占用了耕地，使耕地面積本就過少的我國(guó)更加捉襟見肘。此外，在堆放垃圾的地方，無法種植樹木，使城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

1.3臭氣熏天，滋生蚊蠅

大量被丟棄的食物包裝袋和包裝盒之類的垃圾中仍有殘剩食物，這些殘剩的食物霉變之后，臭氣熏天，是老鼠的藏生地，蚊蠅的滋生處。結(jié)果，人類產(chǎn)生的生活垃圾，養(yǎng)肥了老鼠和蚊蠅，它們反過來與人類為敵，襲擊人類，傳染疾病，使人類深受其害，破壞了人類安寧的生活環(huán)境。

1.4給一些不法之徒以可乘之機(jī)

由于人們生活水平提高，越來越強(qiáng)調(diào)增加食品的營(yíng)養(yǎng)，也使得廢棄食品包裝物中的食品殘留物同樣富有營(yíng)養(yǎng)，致使城市垃圾富營(yíng)養(yǎng)化。同時(shí)，也給一些不法之徒以可乘之機(jī)，他們把垃圾場(chǎng)當(dāng)做飼養(yǎng)豬、雞等牲畜和家禽的場(chǎng)所，把垃圾作為飼料，然后再將這些以垃圾為生的豬和雞賣給城市屠宰作坊，進(jìn)而流向市場(chǎng)。

1.5產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)生二次污染

城市垃圾場(chǎng)中的垃圾品種幾乎與市場(chǎng)上豐富的商品一樣多。由于未得到及時(shí)處理，一些收破爛的人、拾荒的人在垃圾中尋“寶”，將一些所謂的可用之物撿回去，如舊衣服、舊注射器、一次性筷子、塑料袋、食品包裝盒等，不經(jīng)任何消毒和再生制作，通過不法手段流向市場(chǎng)，產(chǎn)生二次污染，危害消費(fèi)者的健康。

2 產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益

我國(guó)城市垃圾的主要成分有煤灰、紙張、塑料和金屬，其中紙張、塑料和金屬有相當(dāng)一部分來自產(chǎn)品的包裝，是完全可以回收利用的，可以節(jié)省大量的資源和能源，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。例如，在城市垃圾中，廢紙（含包裝紙）所占比例為2%～12%，利用1噸廢紙可以重新造紙800公斤，可以節(jié)約木材4立方米，節(jié)約用電400度，節(jié)約用煤400公斤，節(jié)約用水30噸;玻璃類制品所占的比例大約為1.87%，利用１噸碎玻璃回爐加工可以節(jié)約用煤１噸，節(jié)約用電400度[6]。我國(guó)每年產(chǎn)生500萬噸塑料垃圾，只有30%左右由個(gè)體戶自發(fā)回收利用，還有價(jià)值50億元的資源被浪費(fèi)掉了[7]。這些數(shù)據(jù)表明產(chǎn)品包裝廢棄物回收利用可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而其社會(huì)效益主要表現(xiàn)在減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染方面，有利于保持城市生態(tài)平衡，為社會(huì)節(jié)約大量的資源，延緩我國(guó)自然資源枯竭的速度。

已有一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)垃圾成功地實(shí)施回收利用，尤其是對(duì)產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。如芬蘭有一半的垃圾實(shí)現(xiàn)了再利用，2001年廢紙回收利用率達(dá)到70%;日本從廢品中回收的銅占全國(guó)銅需求量的80%[8]，廢棄包裝物的回收利用率為78%，造紙?jiān)��?0%以上來自回收市場(chǎng);法國(guó)的廢棄包裝物回收利用率為57%，90%的瓦楞紙是用回收的廢紙生產(chǎn)的;美國(guó)鋁罐回收率為95%[5]。美國(guó)有三家垃圾處理公司包攬了全國(guó)15%以上的垃圾處理量，年創(chuàng)效益20億美元以上[8]。這些都說明發(fā)達(dá)國(guó)家在產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用上取得了很不錯(cuò)的效果，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，值得我國(guó)效仿。

3 產(chǎn)品包裝廢棄物回收利用要解決的幾個(gè)關(guān)鍵問題

產(chǎn)品包裝廢棄物的回收利用是一件利國(guó)利民和有益于下一代的好事，但老百姓的積極性調(diào)動(dòng)不起來，且參與者極少，即使有人參與了，也不能持久地堅(jiān)持下去。其原因在于有幾個(gè)關(guān)鍵問題沒有得到解決。

3.1地方政府職能缺位問題

我國(guó)的改革開放是逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的，上個(gè)世紀(jì)末和本世紀(jì)初我國(guó)加大了企業(yè)改革的力度，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。實(shí)現(xiàn)政企分開，政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不再直接干預(yù)，而是通過各種政策和法律法規(guī)進(jìn)行宏觀調(diào)控，使企業(yè)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展，不少企業(yè)進(jìn)行了股份制改革，企業(yè)更加靈活了。可是，有些企業(yè)置政府的政策和法律于不顧，大肆生產(chǎn)白色污染源之一—一次性塑料泡沫餐盒。除此之外，我國(guó)塑料袋的產(chǎn)量越來越高，生產(chǎn)的企業(yè)越來越多，塑料袋的價(jià)格越來越便宜，致使人們隨意丟棄。塑料袋污染嚴(yán)重，經(jīng)使用后丟棄的都成了污染物。雖然國(guó)家出巨資治理環(huán)境污染，也出臺(tái)了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，而某些地方政府對(duì)產(chǎn)生污染源的企業(yè)不予以追究，不給予嚴(yán)懲，甚至聽之任之。這就是地方政府職能缺位的結(jié)果，該管的事沒有管到位，原因何在？因?yàn)檫@些生產(chǎn)塑料餐盒和塑料袋的企業(yè)，能上繳稅金，這是對(duì)地方財(cái)政的一種貢獻(xiàn);能解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)問題，減輕政府解決居民就業(yè)問題的壓力;能增加當(dāng)?shù)谿DP，使當(dāng)?shù)卣�府政�?jī)提高。從這些原因分析中我們不難發(fā)現(xiàn)，這是當(dāng)?shù)卣�府的地方保護(hù)主義在作怪。

要解決地方政府職能缺位問題，必須采取如下對(duì)策:（1）提高政府官員對(duì)地方保護(hù)主義的危害認(rèn)識(shí)。組織政府官員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，樹立全國(guó)一盤棋的思想，提高認(rèn)識(shí)，提高覺悟，自覺放棄地方保護(hù)主義。（2）對(duì)政府官員實(shí)施問責(zé)制。對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的本職工作沒有做好，要承擔(dān)失職的責(zé)任，以此來提高政府官員的工作責(zé)任心。（3）實(shí)施政府官員跨省交換制。政府官員在一個(gè)地方工作久了，非常容易滋生地方保護(hù)主義，如果對(duì)政府官員實(shí)行跨省平級(jí)交換，每四年交換一次，可以擴(kuò)大其工作視野，打破各種關(guān)系網(wǎng)，有利于促使政府官員盡心盡力工作。（4）全國(guó)人大應(yīng)加強(qiáng)和完善對(duì)行政不作為的立法工作。對(duì)行政不作為的政府官員依法追究責(zé)任。（5）加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督工作。中央政府每年派出檢查組不定期檢查地方政府官員的工作，督促地方政府將中央政府的政策和要求落到實(shí)處，并依法施政。

3.2法律體系不健全與有法不依問題

城市垃圾污染嚴(yán)重，其中大量的包裝廢棄物加重了環(huán)境壓力，危害很大，必須依法處理。由全國(guó)人大通過的于1996年4月1日起實(shí)行的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，是我國(guó)首部有關(guān)防治固體廢物污染環(huán)境方面的法規(guī)，2004年12月29日經(jīng)人大審議通過了該法的修訂案，并于2005年4月1日開始施行。從該法第一次頒布施行到第一次修訂，相隔9年時(shí)間，其間出現(xiàn)了許多新問題，2003年5月至6月，經(jīng)人大常委會(huì)成立的調(diào)查小組調(diào)查確認(rèn)存在的問題有:一是固體廢棄物產(chǎn)生量持續(xù)增長(zhǎng)。城市生活垃圾每年增長(zhǎng)4%，工業(yè)固體廢物每年增長(zhǎng)7%。二是固體廢物處置能力不足。三是固體廢物處置標(biāo)準(zhǔn)低，且管理不嚴(yán)，城市生活垃圾無害化處置率僅達(dá)到20%左右。四是農(nóng)村固體廢物污染問題日益突出;五是廢棄電器產(chǎn)品等新型廢物不斷增長(zhǎng)［9］。這些問題是客觀存在的事實(shí)，說明我國(guó)法律體系不健全，同時(shí)也說明全國(guó)不少地方有法不依的情況依然嚴(yán)重。雖然該法經(jīng)過修訂，在不同程度上更加完善和健全了，但有法不依的問題是通過法律修訂所不能解決的，因?yàn)檫@涉及法律之外的管理體制和人的觀念問題。

要解決產(chǎn)品包裝廢棄物法律體系不健全和有法不依的問題，必須采取如下對(duì)策:（1）中央政府動(dòng)員全國(guó)相關(guān)法律機(jī)構(gòu)繼續(xù)觀察和調(diào)查該法修訂后的實(shí)施效果，尋找法律漏洞，設(shè)立信息反饋渠道，如采用媒體渠道和互聯(lián)網(wǎng)渠道，在媒體和互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)立討論該法的專欄，將這些信息向人大常委會(huì)反映。（2）政府出面組織有關(guān)人員將發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)法律、法規(guī)譯成中文，以便于我國(guó)立法機(jī)構(gòu)有關(guān)人員參考借鑒。因?yàn)樵S多發(fā)達(dá)國(guó)家的法制都較為健全，相關(guān)的法律也較為完善，借鑒他們成功的立法經(jīng)驗(yàn)，我們就可以少走彎路，以彌補(bǔ)我們的法律漏洞。比如，德國(guó)主要有循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法、廢棄物限制和廢棄物處理法、包裝條例、限制廢棄物條例等;日本主要有促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)基本法、國(guó)家綠色消費(fèi)法、資源循環(huán)再生利用法、固體廢棄物處理法、促進(jìn)資源有效利用法和節(jié)約能源法等。（3）利用各種媒體大力宣傳固體廢物污染環(huán)境防治法。讓人人知道該法，形成一種遵守法律的氛圍。（4）提高執(zhí)法者的素質(zhì)。通過對(duì)執(zhí)法者辦學(xué)習(xí)培訓(xùn)班的方式來提高執(zhí)法者的素質(zhì)，使他們?cè)诟鞣N誘惑面前不動(dòng)搖，秉公執(zhí)法。（5）加強(qiáng)輿論對(duì)執(zhí)法者的監(jiān)督。及時(shí)將執(zhí)法者的執(zhí)法情況報(bào)道出來，形成輿論監(jiān)督的氛圍，增加對(duì)執(zhí)法者監(jiān)督的壓力，促使其嚴(yán)格執(zhí)法。（6）將違法單位和個(gè)人曝光。違法者在人們的心目中形象差，其產(chǎn)品形象也會(huì)變差，消費(fèi)者會(huì)將其拒之門外，該產(chǎn)品就會(huì)失去市場(chǎng)，生產(chǎn)企業(yè)將面臨破產(chǎn)的命運(yùn)。

3.3國(guó)民環(huán)保意識(shí)淡薄問題

城市垃圾增多、回收利用率低、不進(jìn)行分類放置、隨手丟棄產(chǎn)品包裝物、塑料包裝袋滿地飛等現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，與國(guó)民環(huán)保意識(shí)淡薄有關(guān)，有相當(dāng)一部分人長(zhǎng)期以來抱有“產(chǎn)品高價(jià)、資源低價(jià)、環(huán)境無價(jià)”的觀念。他們沒有意識(shí)到，珍愛環(huán)境、節(jié)省資源不僅有益于自身的成長(zhǎng)和發(fā)展，而且有利于子孫后代的可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。如果國(guó)民環(huán)保意識(shí)淡薄的問題不解決，我國(guó)城市垃圾污染問題和產(chǎn)品包裝物回收利用問題就不可能出現(xiàn)根本性的改變。要增強(qiáng)國(guó)民環(huán)保意識(shí)，必須采取如下對(duì)策:

（1）利用各種輿論工具，包括廣播、電視、報(bào)刊雜志、書籍、互聯(lián)網(wǎng)、墻報(bào)專欄和公益廣告等來宣傳城市垃圾包括廢棄包裝物產(chǎn)生的危害，使人們警醒。（2）舉辦城市垃圾污染危害圖片展覽，免費(fèi)讓市民參觀，并要求各單位組織職工前來參觀，使他們身臨其境，得到非常真實(shí)的現(xiàn)場(chǎng)教育。（3）將環(huán)境保護(hù)、廢舊物回收利用、生態(tài)平衡的知識(shí)問題進(jìn)入幼兒園和中小學(xué)課堂，采用多種方法和靈活的形式開展教育，以適合于不同年齡層次的人理解。（4）國(guó)家環(huán)保協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)或其他組織向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)或向企業(yè)拉贊助經(jīng)費(fèi)，在全國(guó)范圍內(nèi)開展環(huán)境保護(hù)之類的有獎(jiǎng)?wù)魑摹⒅�識(shí)大賽等活動(dòng)，以調(diào)動(dòng)全國(guó)人民參與的積極性，使這項(xiàng)活動(dòng)廣為人知，不僅城市市民參與，而且使農(nóng)民也積極參與進(jìn)來;不僅讓高素質(zhì)的人參與，而且讓低素質(zhì)的人也能通過與他人或家人合作的方式參與進(jìn)來。

3.4企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失問題

城市垃圾中的主要來源是工業(yè)制成品，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)工業(yè)化再加工后的包裝袋對(duì)環(huán)境污染很大，如城市中的白色污染（即塑料袋、塑料飯盒、各種含有塑料成分的包裝盒等），它們被丟棄在水里就會(huì)污染水體，進(jìn)行焚燒就會(huì)污染空氣，流失在土壤里則200年都不會(huì)降解，從而污染土壤。目前，科學(xué)家們利用現(xiàn)代生物技術(shù)已經(jīng)生產(chǎn)出可降解的新塑料，技術(shù)非常成熟，在發(fā)達(dá)國(guó)家已被廣泛使用。但是，我國(guó)的企業(yè)還沒有引進(jìn)和開發(fā)這樣的技術(shù)，關(guān)鍵的問題是生產(chǎn)普通塑料的成本低廉，生產(chǎn)可降解的塑料成本高。在城市垃圾中有許多可以回收利用的資源，為什么企業(yè)不去回收利用，原因是回收利用不如用新的方便、省錢。企業(yè)為了自己的經(jīng)濟(jì)利益就不顧社會(huì)利益，喪失了為社會(huì)作貢獻(xiàn)的責(zé)任和義務(wù)，甚至有些企業(yè)陽奉陰違，將污染物偷偷排放到水體中，將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重污染的產(chǎn)品包裝或有毒包裝偷偷地流入到市場(chǎng)，這是企業(yè)的社會(huì)責(zé)任缺失，直接導(dǎo)致我國(guó)治理環(huán)境污染的效果不明顯。

要解決企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失問題，可采取如下對(duì)策:（1）完善法律制度。增加法律條文，以法制規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，限制或禁止生產(chǎn)、使用泡沫塑料、塑料包裝盒和塑料包裝袋，從源頭上治理，并提高法律的可操作性。（2）加強(qiáng)執(zhí)法力度，堅(jiān)決依法打擊違法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。對(duì)違法企業(yè)決不姑息遷就，在經(jīng)濟(jì)上重罰，讓其付出高昂的代價(jià)，甚至罰到破產(chǎn)的地步，以起到殺一儆百的效果。（3）政府專門設(shè)立“企業(yè)社會(huì)責(zé)任網(wǎng)站”。利用該網(wǎng)站來宣傳報(bào)道企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的事跡，樹立企業(yè)的良好形象;同時(shí)，利用該網(wǎng)站曝光不盡社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的企業(yè)。專門網(wǎng)站的設(shè)立便于網(wǎng)民上網(wǎng)點(diǎn)擊，否則，此類信息很快會(huì)被淹沒。（4）利用新聞媒體將不盡社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的企業(yè)及時(shí)曝光，使媒體起到實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督作用。